探索 | 中缅管道打通最后2.5公里，探索搁置2年再重启的奥秘

摘要：中缅两国的关系不仅地缘上相互比邻，经济上更是互惠互利。本文作者不仅分析了中缅油气管道项目成功的原因，还对如何参与缅甸经济开发区项目给出了建议。

　　中缅管道是我国的能源战略通道。随着中缅天然气管道和原油管道的相继投产，中缅油气管道项目成为了中国在缅投资最为成功的项目，十分抢眼。

　　但是西方媒体看到的多是项目延迟，反复谈判、双方利益的博弈等等。回顾中国在缅甸投资的大型项目，我们发现国外媒体报道的不完全是捕风捉影，截止到2015年，中国在缅甸投资的比较有影响力的大型项目有三个：莱比塘铜矿项目(总投资约10亿美元)、密松水电站(总投资约36亿美元)和中缅油气管道(总投资约42亿美元)。

　　中国国有企业的海外模式

　　到2009年末，在中国对外直接投资的存量中，国有企业占69.2%，私营企业只占1%，在非金融类直接投资存量中，中央企业占80.2%。到2014年末，在中国对外直接投资的5434亿美元的存量中，国有企业占55.2%，私营企业只占2.2%。

　　以上数据表明，中国“走出去”战略的实施主体是国企，而且是以中央企业为主体的国有企业，这样形成的海外项目有两个特点，一是与中国国家需要直接相关的领域或者行业，“走出去”企业承担的是“国家责任”，因为是资源项目，便形成了两个国家(两个股东的项目)，二是项目规模巨大，投资风险高。

　　缅甸项目就是典型“中国国家”项目，莱比塘铜矿项目属于典型的国家需要的“资源”项目，该矿铜资源储量558万吨，属特大型斑岩型铜矿，年设计产能10万吨阴极铜，按照产品分成合同，生产的粗铜都被运回中国;密松电站项目则是典型的国家需要的“能源”项目，项目发电总装机容量600万千瓦，平均每年可为缅甸提供308亿度电，在满足缅甸国内需求后、无法消纳的电力将销售到邻国(中国)。

　　对于这种规模巨大的国家项目，一是项目的成败和得失容易受到全球政治气候和所在国政局的影响，这种影响是非常不确定的，有时候对项目是颠覆性的，比如密松电站项目，维基解密披露的美国外交文件证实，在仰光的美国大使馆资助了一些反对密松电站项目的活动分子团体。美国大使馆工作人员曾在项目搁置前2个月在泰国清迈组织了非政府组织活动，策划反密松电站活动，我认为政治因素的影响是密松电站被叫停的主要原因，也是莱比塘铜矿项目来回反复的主要原因。二是对于这种规模巨大的国家项目容易让项目所在国混淆中国政府与中国企业的责权，这将给项目的商业运作(市场经济机制)带来极大的挑战。

　　2010年缅甸油气公司讨论原油管道过境费和路权费的时候，为了争取更多的利益，缅方以“这是中国的战略项目，是保证中国能源安全通道”为条件，在各种政府层面的会谈中，要求与中国政府谈路权费和过境费、谈项目的投资回报。事实上，因为中缅管道的股权结构和中国的政企已经分离(政府不再具体经营企业)多年的局面，所以，对于这类具体的商业问题，无论是中国外交部还是商务部给缅方的答复始终是“具体商务问题与中国石油谈”。

　　在后来的谈判中，中国石油东南亚公司给缅方算了一笔账，2009年中国进口原油的总量为20379万吨，而中缅管道目前落实的数量只有1000万吨，只有中国进口总量的5%，而且中国的原油进口每年还在不断地增长，2009年中国天然气总消耗量为30750亿立方英尺(约合870亿立方米)，中缅天然气管道落实的输量只有40亿方，不到中国天然气总消耗量的5%，所以无论是原油还是天然气，用5%的量来衡量中国国家能源供应安全性，似乎对中国也“太不安全”了,这才将缅方的思想从国家层面的高度降低到商业项目的层面，这才建立起了谈判基础。媒体宣传“中国的能源大动脉”无形之中把中缅管道上升到了国家的政治层面，甚至上升到了中国与美国重返亚洲战略的博弈高度，使得合作方似乎只看到项目对中国有利或者对中国的好处远大于所在国能够获得的利益。

　　中缅油气管道的创新模式

　　中缅油气管道是在缅甸纷杂的政治环境和全球复杂多变的政治气候条件下，秉承合作共赢的理念，积极推行管理创新，最终走出困境，取得项目的成功。

　　如果按照中央党校陈宇学教授对创新的分类，我认为中缅管道既有管理创新、又有社会创新。一是股东构成的创新，引进多国股东，这是管理创新;二是公益事业的创新，实施公开透明的社会公益项目运行机制，这是社会创新。

　　首先，从石油发展的历史上看，多国股权就是为规避政治风险而诞生的。经过几十年的检验，多国股权在规避地区政治风险的时候，确实起到了相当大的作用。

　　莱比塘铜矿项目和密松电站项目都是中方国企与缅方相关部委成立合资公司运作项目，合作方只有中国和缅甸，与这两个项目不一样的，中缅天然气管道在股权结构安排上，采取了六方四国的结构，中国(中国石油)占股50.9%、缅甸(缅甸油气)占股7.4%、韩国(韩国大宇和韩国燃气)占股29.2%、印度(印度石油和印度燃气)占股12.5%。虽然，原油管道只有中缅两方，中国石油占股50.9%、缅甸油气占股49.1%，但是原油管道很多公用资产采取了与天然气管道分摊的原则，比如控制中心、管道同沟敷设等，使得天然气管道与原油管道天然地绑在了一起，形成不可分割的利益共同体。

　　这种“六国四方”的股权安排，一方面将中方与韩国大宇上游联合体绑在一起形成了一个利益共同体，在与缅方商务谈判过程中可以形成合力向缅甸政府共同争取诸如外汇、税收、路权等方面优惠政策;另一方面，缅甸的反政府NGO组织如果反对中缅管道也不能形成单一的反华理由，他们必须考虑到其他两个国家的利益，即便是美国重返亚洲围堵中国，也必须考虑韩国和印度的因素，显然这种多国的股权结构提高了项目抗政治风险的能力。

　　第二点，中缅油气管道项目实施公开透明的社会公益项目运行机制，构建了与管道沿线百姓息息相关的利益共同体。

　　截至2015年底，中缅油气管道已完成在缅公益援助项目118项，零星捐赠41项，投资总计近2300万美元。这包括: 用于教育与医疗、供电、通讯、道路、僧侣学校等方面的近1200万美元专项援助等等。

　　中缅油气管道社会公益项目优先考虑缅甸境内不发达和相对落后的地区，以中缅油气管道沿线为中心，逐年向外辐射，最大限度保证沿线社区受益，加上在管道沿线尽可能多地聘用当地居民为管道工作，这样就形成了与管道沿线居民息息相关的利益共同体。

　　实施公开透明的社会公益项目运行机制，并成立相应的社会公益项目工作委员会，公益项目的选定、招投标，最终确定中标人到竣工验收，最后交付地方政府，均由该委员会共同参与，共同决定。从社会公益项目的运作流程上，确保了每一个公益项目都能在公开、公正、公平的环境下予以实施。这样中缅油气管道就逐步被当地人民认可，而且越来越多的人自觉参与。

　　在缅后续新项目开发的思考

　　由于特殊的地缘关系，中缅两国关系是双方绕避不开的兄弟与邻邦关系，根据缅甸中央统计局数据显示，2011/2012财年，缅中贸易额达到50.01亿美元，中国成为缅甸第一大贸易伙伴。据缅甸《Eleven Daily News》报道，2013-2014财年，中国继续保持缅甸最大贸易伙伴地位，两国贸易额约70亿美元，其中缅甸进口约40亿美元，出口近30亿美元。中缅两国的关系不仅地缘上相互比邻，经济上更是互惠互利，这是一种天然的“利益共同体”。

　　中国在缅投资项目一直就是缅甸媒体追踪的热点，一直以来“缅甸皎漂——中国瑞丽公路的建设、皎漂——昆明的铁路和皎漂经济特区”三个新项目是这些年在缅甸境内广为流传的未来中国在缅甸的投资项目。《缅甸时报》2014 年3 月11 日报道了缅甸全国民主力量党(NDF)的意见，NDF 主席吴钦貌隋说：“中国投资的若开邦皎漂经济特区与铁路项目对缅甸来说无直接利益，这些中国项目影响了当地人民的经济与社会生活”。似乎这三个规模巨大(皎漂经济开发区项目90亿美元，其他两个项目的总投资将超过100亿美元)的项目在缅甸人们的眼里毫不例外地被认为是“中国国家”项目，对缅甸人民没有直接的利益。

　　2014年11月世界银行发布了题为《在转型时期终结贫困并促进共享繁荣》的报告，指出缅甸政府目前发展的优先方向应包括电力、金融和培养熟练工人，以吸引外资并增加就业。报告称，缅甸目前亟需向本地、区域和国际市场开放，改善不稳定的电力供应，发展金融行业，增加产业发展用地和熟练工人的供应，改进信息和计算机技术服务。报告分析显示，缅甸减少贫困应做到三点：增加农民收入，全民共享教育、卫生和电力，以及为私营企业引领发展提供良好的投资环境。

　　根据我在缅甸数年的工作经验和所见所闻，我认为世界银行的报告是客观的。按照习近平总书记构建“命运共同体”的战略主张，中国在缅甸的投资项目应从民生小项目开始，诸如世界银行报告中提到的电力、卫生和教育项目，取得当地民众的认同，为民选新政府赢得民心，等两个国家均需要“巨无霸”的项目时，才开始启动我们的“国家项目”。对于电力、卫生和教育之类的项目可大可小，可以整体规划、分片实施，但是，中缅管道的两个创新，我个人认为是可以在后续新项目中是值得推广的，特别是股权结构，甚至可以将美国公司(比如世界银行)、欧洲公司(比如英国电力)吸引进来，这对希望在大国博弈中寻求平衡的缅甸而言，是最优的选择，也是形成利益共同体的最佳组合。

　　中国经过三十年的高速发展，越来越受到世界的关注，中国企业特别是中国国企在海外的一举一动越来越成为当地媒体的焦点，那种“走出去”、“海外扩张”等以我为主、追求企业利润最大化和把企业做大的商业模式已经让所在国明确感觉到中国带有强烈的“扩张”色彩、让所在国的人民和政府感觉到压力，所以我们必须变革、创新我们的商业模式。习近平总书记提出的“命运共同体”，让所在国的人民共享中国高速发展的成果、搭乘中国高速发展的快车，实现互利共赢，共同发展将成为中国企业重塑海外形象的新理念、新思维。

　　上面我们已经提到“多国股权结构”可以有效地规避政治风险，无论是从政府层面还是从NGO(非政府组织)的层面。事实上，中缅管道项目借鉴了道达尔公司在缅甸耶德纳项目的商务模式，我们也扮演了双重角色，一方面是作为投资方的“股东”、另一方面是负责管理的“运营商”，与道达尔模式的区别在于不同的是持股比例，中缅管道无论是油管道还是气管道，中国石油都是持有50.9%的股份，属于绝对控股，而道达尔在耶德纳管道项目中持股比例只有31.25%，只是相对控股，从项目风险规避上看，“相对控股”比“绝对控股”更合理一些。对于以建设和施工资源为主的企业来讲，如果要实现双重身份(既是“股东”，又是“承包商”)，可以用较少的资金换取更大的项目，能够更好地发挥优势、规避风险。

　　“多国股权结构”可以有效地规避政治风险。联合公益事业同样可以取得类似的效果，我们以世界银行为例。世界银行主要业务活动是对发展中成员国提供长期贷款对成员国政府或经政府担保的私人企业提供贷款和技术援助，资助他们兴建某些建设周期长，利润率偏低，但又为该国经济和社会发展所必需的建设项目。所以，世界银行往往针对的是“扶贫项目”，而我们的公益事业正好符合世界银行的这些宗旨，如果我们的公益事业能够与世界银行合作，显然能取得事半功倍的效果。

　　缅甸经济开发区项目的回顾与建议

　　缅甸于2011年1月颁布了《经济特区法》和《土瓦经济特区法》，为吸引外来投资于2014年1月23日修订出台了新的《经济特区法》。缅甸正同期推进“土瓦经济特区”、“迪洛瓦经济特区”及“皎漂经济特区”等3个特区的建设。主要进展情况如下：

　　一、土瓦经济特区。位于德林达依省。缅-泰两国于2008年5月19日在新加坡签署《谅解备忘录》，缅甸港务局与意大利•泰公司于2010年11月2日签署框架协议，根据协议，土瓦特区一期项目包括修建缅泰公路、深水港建设和工业区建设，计划于2015年竣工。由于项目盘子大、资金短缺及缺乏外资投入等因素，使项目搁浅。为吸引国际投资和激活土瓦项目，终止了原定协议，将土瓦特区项目上升为两国国家间合作项目。缅泰两国于2012年7月23日签订了新的土瓦经济特区谅解备忘录，并成立了相关高级委员会、联合工作协调委员会、联合工作组。联合高级委员会会议在泰国召开了2次会议，联合工作协调委员会会议在泰国召开了3次、在缅甸召开了1次共4次会议。关于邀请日本作为土瓦经济特区战略伙伴国问题，缅、泰、日于2013年9月27日在仰光召开了3方会议。为推进土瓦项目，吸引投资商和开发商，征聘了国际知名咨询公司并按程序招标。

　　据土瓦经济特区管委会主席-缅甸交通部副部长吴汗盛介绍，为邀请国际投资商和开发商，在泰国曼谷组建了土瓦特区发展有限公司SPV-1，在缅甸拟组建SPV-2。特区管委会与特区发展有限公司(SPV-1)于2013年11月21日签订框架协议，并制定了项目进展时间表。在泰国组建SPV-1的主要职能是融资，公司发展规划是向集团化发展并在泰国发行股票，待缅甸金融市场成熟时也计划在缅甸发行股票，这也是特区发展有限公司双重挂牌的目的。SPV-2公司计划在仰光开设办公室并正办理在缅甸的注册手续，该公司是缅泰两国政府间的合资公司，主要职能是与SPV-1公司进行业务对接并执行两国政府关于土瓦经济特区及相关项目的操作意图。目前两国正按照双边协议推进土瓦项目。

　　二、迪洛瓦经济特区。位于仰光省丁茵-皎丹镇区。缅甸财团和日本财团于2013年10月29日在东京签订合作协议。一期400公顷基础建设项目已开始实施，计划2015年开始商业运行。

　　据迪洛瓦经济特区管委会主席-缅甸中央银行副行长吴塞昂介绍，2013年11月30日启动了项目开工仪式，目前正抓紧施工。该项目由缅甸-日本私人企业及政府组织联合组建的“缅甸-日本迪洛瓦开发有限公司”负责实施。合资公司中缅方占51%股份，日方占49%股份。缅方股份中，迪罗瓦特区管委会占10%，缅甸私人企业联合体“缅甸迪洛瓦经济特区控股公共有限公司”占41%股份;日方股份中由3家企业组建的MMS迪洛瓦开发有限公司占39%股份，日本国际合作机构占10%。2013年6月2日缅方通过官方媒体征招迪洛瓦经济特区初期建设兴趣函，2013年8月30日招标、10月10日进行了筛选，中标的缅甸-日本私人合资公司Panta-Suntac公司开始初期建设。上述“缅甸迪洛瓦经济特区控股公共有限公司”准备不久在缅甸出售股份，第一期准备销售214.5万股，每股售价1万缅币。今后将视情况追加出售股份。缅甸公民及缅甸公司有权购买迪洛瓦股票。股票出售将公开透明并按程序规范操作。迪洛瓦经济特区计划2015年中期开始商业运行，将长期出租土地给需要的公司，如果在规定时限内未按合同执行项目，将按国际惯例收回土地使用权等。

　　根据中缅管道项目和缅甸上述两个开发区的经验，建议中国公司致力开发的皎漂开发区尽可能地采用多国股权的商业模式，立足市场运作机制，定位商业项目，采取整体规划、分片实施，取得一定的商业利润后，滚动开发。

　　(作者简介：陈湘球，供职于中国石油集团东南亚管道有限公司)