摘要：再度回溯历史，能源行业管理机构每一次变革，都是决策者对不同阶段的现实以及特殊情况下的应对。

　　本文提要：

　　1、首个“能源部”：统一管理尚未有较强关联的行业导致发展方向摇摆

　　2、反复上收与下放：此阶段能源管理体制首先取决于央地关系博弈

　　3、能源委仅存两年：成立高级别能源委目的在于解决短缺和浪费

　　4、电力水利再合并：水电管理权限分歧导致分分合合

　　5、只管电的能源部：关系不顺、调节手段不足，难以把煤电油核组织起来

　　6、再设专业部是为了撤销专业部：此阶段机构改革解决的是政企分开

　　7、权力最分散阶段：正司级能源局负责协调能源行业

　　8、能源委+能源局：试图倒逼成立能源部的《能源法》却陷入停滞

　　9、重回政监合一：两部门扯皮且难以协调，惯用办法是把这两部门合并

　　“能源部已成为历史，但历史的经验值得注意。”迄今为止唯一一届能源部的部长黄毅诚曾撰文说。

　　短暂存在的国家能源部并非中央政府层面首次尝试集中统一管理能源行业。1980年中央曾成立由副总理挂帅的国家能源委员会，只管石油、煤炭和电力，工作依然困难，不到两年时间就解散了。

　　能源管理机构至今的重大变动至少有18次之多，中国的经济管理体制中，能源管理体制是变动最为频繁的体制之一。能源管理机构变动次数远远超过了政府换届的次数。政府换届时，能源管理机构会随着机构改革有所变动，哪怕是政府任期内，能源机构也有所变动。

　　成立统一归口管理部门的呼声即将再度高涨。

　　历史经验有时会直接告诉答案，能源部能否解决根本问题依然存疑。黄毅诚的意见依然值得重视：“我不反对建立能源部，但如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。没权别人找你干什么?还不如去找计委。所以这段历史经验应该好好总结。”

　　国外的经验或值得借鉴，但并非灵丹。国外的管理体制是其政治文化和行业实际情况产生反应的结果。对于今天的思考者来说，不能只参考演变的结果，而不去细心打量其演变的过程和逻辑。通过观察演变的过程、逻辑，才会发现决策者最需要的规律，假设这一规律是存在的话。

　　在今天，再度回溯历史，能源行业管理机构每一次变革，都是决策者对不同阶段的现实以及特殊情况下的应对。

　　无论是对于现状，还是未来，清楚梳理行业面临哪些问题，重点要解决哪些问题，哪种设置才能解决问题，哪种方式的效率最高、效果最好，才是最需要思考的。

　　首个“能源部”

　　统一管理尚未有较强关联的行业导致发展方向摇摆

　　中国首个能源管理机构便实行集中管理的模式，此后频繁重组。

　　1949年，燃料工业部成立，主管煤炭、电力、石油工业的生产建设工作。陈郁被任命为第一任部长。该部下设四个总局，即煤炭总局、电业总局、石油总局、水电总局。

　　燃料工业部当时重点关注的是煤炭开采与供应，煤炭于建国初期就确立了其主体能源地位。陈郁获举荐担任首任部长的原因在于丰富的煤炭工作经验，其在东北局稳妥地解决了东北煤炭供应紧张的难题。

　　此时的能源管理机构和管理模式在此后无法复制。实行高度集中的计划经济体制之下，对能源工业的管理与其他工业行业的管理模式一样，由中央政府设立工业主管部门进行统一的计划管理，政府主管燃料工业的人、财、物和产、供、销，企业完全按照国家计划进行相应的能源生产和供应。

　　这一模式最大的特点之一是政企不分。政企分开是此后数十年中国能源行业艰难市场化的首个难题，反复为此花费最多的努力。

　　这一模式之下，燃料工业部更像是一个执行国家计划的企业总部，其管辖的企业则是分子公司。从计划体制的运作看，中央政府对企业下达计划或指令，首先是以各个工业部为基本单位，例如产值、产量、成本、利润、工资和投资等指标先由各工业部从国家计划委员会、经济委员会处承担下来，然后由各部将所有指标层层分解到下属各工厂或企业。

　　此时尚未有较强关联的能源行业统一由一个部门管理，由此产生的一大问题就是发展方向、发展速度把握不稳定。此机构有时重视煤炭生产，有时重视石油开发，有时重视电力项目。在煤炭开发中有时强调南方煤田，有时强调北方煤田;在电力建设中有时强调水电，有时强调火电。

　　随着能源工业规模的扩大，行业日益复杂，这一部门运转越来越繁忙，难以顾暇各个领域的每个细节。中央政府于1955年撤销燃料工业部，成立煤炭工业部、电力工业部、石油工业部。

　　反复上收与下放

　　此阶段能源管理体制首先是取决于央地关系博弈

　　从1958年开始，国家在能源管理体制上首次出现下放，用今天的话语可以称之为简政放权。

　　其依据是中央提出，在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。此后数十年，能源管理机构沉浮始终伴随着中央与地方分权博弈的影子，这一影子甚至成为分立或合并的关键因素。

　　此起，能源管理体制进入了数次反复的集中与分散、上收与下放的尝试中。其背后的关键因素是中央利益与地方利益的博弈，以及条条与块块之间的矛盾。数次反复的根源在于“一放就乱，一收就死”。

　　与其他行业类似，如果地方管辖权被卡得很近，没有任何机动，地方仅仅作为执行宏观政策的工具而存在，地方没有任何积极性，就会出现“一统就死”的状况。如果放给地方的权力过大，全国统一的指令性计划就会被打乱，计划就失去了控制，则会出现“一放就乱”。此后的分权、集权，上收、下放的失败都反复印证这一点。

　　首先改变的是煤炭行业，1957年11月，各大区煤矿管理局全部被撤销，产煤较多的15个省区建立了省级煤炭工业管理局，其余省区则由省级政府工业主管部门管理所在地区的煤炭企业。石油领域主要的任务是普查勘探，地质部石油地质局被撤销，其直属的石油普查大队被下放给所在的省市区地质局领导和管理。

　　电力方面，所有的电力企业全部下放给省级政府领导，实行以地方为主的领导体制，以便建立各省的独立的工业体系。电力工业管理体制也做出相应的调整，1958年，中央决定将水利部和电力工业部合并，成立水利电力部。这是中央政府层面首次出现水利电力部。新成立的水利电力部只负责管理已经形成的跨省电网的京津唐电网和东北电网。

　　1949年后的首次简政放权产生的问题很快到来。因为审批权限下放，中央只审批特大建设项目，地方兴建大型项目只需报中央政府计委备案即可，中小型项目连上报的必要都没有，造成基本建设急剧膨胀。

　　相应的是，国有企业管理权限被勒令在13天内一律下放完毕，中央各部委所属企业、事业单位从9300多个骤减至1200多个，下放了88%。由于铁路、公路、邮电、航空、港口、电网、军工等重要企业也下放至地方管理，地区分割、周转不灵等问题暴露无遗。

　　下放权力不到两年，能源管理体制很快进行了调整，上收此前下放的管理权限。1959年12月，重新在地质部成立了石油地质局，改各省地质局为部直属的管理体制。1960年，原来下放的30多个矿务局重新上收，实行以部为主的双重领导体制。1961年，重新将电力工业的管理权限上收，实行以中央管理为主的体制。到了1965年，电力管理体制已形成京津唐电网以及华北、东北、中原和西北5大区管理局的体制，这五大局是中央控制电力分配的重要抓手。

　　第二次管理权限下放是在文革期间。电力工业管理权限全部下放，几乎全由各省领导。1970年，煤炭、石油和化工领域再度形成“中央统一+下放地方”模式。煤炭工业部、石油工业部和化学工业部被撤销，合并为燃料化学工业部。燃料化学工业部成立后，原来受煤炭工业部与地方双重领导的中央企业被下放给地方。

　　1975年，国家决定撤销燃料化学工业部，重新成立煤炭工业部，并组建石油化学工业部。以前下放给地方管理的煤炭事业单位陆续收归煤炭工业部领导。一些大型煤炭骨干企业也收归中央，实行以煤炭工业部为主的双重领导体制。

　　“只要成立了专业部门，重要的事业单位和企业都要上收，否则专业部不管企业不管人就管不了行业，当时的投资权，也就是钱，是在国家计委手里”。一位司局级退休官员解释说，这就是上收企业和成立专业部委基本同步的原因。

　　1975年9月，国家在中央层面恢复了地质主管部门，批准成立国家地质总局，内设石油普查勘探局和海洋地质司，分别负责地质总局所属队伍在陆地和海洋的油气勘探工作，直接管理此前下放的石油勘探队伍。

　　燃料化学工业部成立三年后即被撤销。1978年，国家决定撤销石油化学工业部，分别设立化学工业部和石油工业部。

　　水利电力部建制于1975年恢复，主要管理跨省电网和电网管理局。按照管理权限安排，电网管理局作为水利电力部的派出机构，统一管理网内的电力工业。处于区域电业管理局管辖的省级电业局受区域局和所在省的双重领导，有关电网的各项业务以区域局领导为主。不跨省的电网和不属于区域局领导的省，由省一级主管部门统一管理电力工业，不能层层下放。从此，中国的电力工业管理体制基本确定了以中央管理为主的格局。

　　能源委仅存两年

　　成立高级别能源委目的在于解决短缺和浪费

　　1980年成立国家能源委员会，这是继燃料工业部被撤销后中央层面首次设立集中统一的能源机构。在多年以后，此届国家能源委员会依然是能源业界部分专家呼吁能源集中管理的方向之一。

　　能源问题在此时日益得到重视。70年代爆发的国际石油危机和国内的能源短缺不断刺激高层。

　　国务院副总理余秋里在设立国家能源委员会的说明中表示，能源是发展国民经济的重要基础，是关系国民经济发展速度的重大问题。我国和世界各国的经验都证明，有了充足的能源供应，才能保证国民经济持久、稳定、较快地发展。

　　余秋里强调，能源问题已成为国民经济发展的一个主要矛盾。一方面缺电严重，煤炭供应紧张;另一方面，由于管理不善、技术设备落后等原因，我国能源利用效率低，浪费比较大。这亦是成立能源委要解决的问题。

　　国家能源委员会成立后，负责管理石油工业部、煤炭工业部、电力工业部，这三个部不再直接对国务院负责。

　　其主要任务是，研究和拟定国家的能源方针、政策和法规;制定能源的长远规划和年度计划，并组织实施;组织国家大型综合能源基地的建设;会同有关部门进行新能源的科学研究、试验和开发工作;会同有关部门组织研究和推广开发、节约能源的新技术。

　　能源委员会领导班子配置规格很高，时任中共中央政治局委员、国务院副总理、中共中央书记处余秋里兼任主任、党组书记。七名副主任分别是康世恩、高扬文、王林、李锐、王新三、宋振明、李天相。康世恩为第一副主任和党组第二书记，他当时是主管石油工业的国务院副总理。高扬文为煤炭部部长，王林为电力工业部第一副部长、党组第二书记，李锐为电力工业部副部长，王新三为煤炭工业部副部长，宋振明为石油部部长，李天相为石油工业部副部长。

　　当时业界对能源委员会的期待普遍很高。高扬文曾撰文说，能源委员会是制定能源政策的部门，比一个业务部门权威大得多。他曾希望借助能源委和余秋里的权威解决煤炭行业的小煤矿问题。

　　煤炭部直接管理10个重点产煤省区的统配煤矿，这10个省区的煤炭工业管理局代表煤炭部管理所在省份的煤炭事业单位和企业。其他省区的煤炭工业管理部门则是省级政府的职能机构，管理本省区的煤炭企业，煤炭工业部是业务领导单位。

　　石油方面，1982年石油工业部所属的海洋石油业务独立，成立中国海洋石油总公司，成为了中国第一家国家石油公司，为国务院直属的副部级单位，专门从事海上石油、天然气开采和对外合作，但业务和行政仍归石油部管理。

　　能源委员会成立前夕，1979年2月，国务院决定撤销水利电力部，成立电力工业部和水利部，这是建国后第二次成立电力工业部。跨省电网和省内的电网，全部归电力工业部统一管理，电力供应由国家层面统一分配，强调电力工业必须实行高度集中统一管理，上收地方的电力管理权力。再度成立的电力部很快成立了华北电业管理局和西北电业管理局，并于1980年成立华中电业管理局，1981年成立西北电业管理局，并把山东电力工业局上调由电力部领导，成立电力部山东电力工业局。按照规定，区域性电力局是电力部的派出机构，统一管理网内各省市的电力工业和企事业单位，并直接领导骨干电厂。只有福建、新疆、广西、广东、内蒙古、西藏的电力工业由本省领导。

　　但是国家能源委员会的定位已埋下了包袱，其权责定位上和另一位副总理领衔的国家计委存在严重冲突，计划体制下关键的权力——人事权、投资权、定价权均在计委手中;而且煤炭、电力、石油各部政企不分，部是企业，企业也是部，各自独立运转，在宏观和微观上，能源委可发挥的空间均不大。

　　黄毅诚曾回忆说，能源委很快被解散的主要原因之一是虽然国家能源委员会地位很高，但没有任何发展管理能源方面的实际权限，地位再高，什么实际问题也不能解决，别人也不会再找你。因为国家宏观经济的国家计委的存在，能源工业的发展规模、建设项目、产品的价格都是由他们来确定的，能源产业之间产生的问题也是由他们来解决的，没有这些权力就等于形同虚设。不能也不应该把这些权交出来给能源部，能给能源部的话，为什么就不可能给交通部、农业部?那么计委就不可能存在了。

　　原因之二是作为能源的石油、电力、煤炭等不同行业，生产建设没有内在的关系，也没多少共性问题，硬合并在一个部门里进行统一管理，管理难度很大。它们之间在生产、管理、技术等各方面又都存在很大的差异性，如电和煤之间，电的建设和煤的建设，没有共性;电的生产和煤的生产没有共性;电的技术和煤的技术没有共性。没有内在关系也没有管理方面的共性，硬并在一起，也只能是“两张钢板，一个焊点”，在部内也是各管各的。

　　“能源委员会不解决问题，因为没有实权，实权在计委，能源委只能起综合汇总的作用，它不能最后决定，一定要取得计委的同意，当然它可以报国务院，但是国务院没有计委解释是不会同意的。”原电力部一位司长进一步解释。

　　即便由两位副国级领导领衔，能源委亦好景不长。

　　第五届全国人大常委会第23次会议批准国务院部委机构改革实施方案，将国家经济委员会、国家农业委员会、国家机械工业委员会、国家能源委员会、建筑材料工业部、国家标准总局、国家计量总局、专利局合并，设立国家经济委员会。迄今为止级别最高的能源管理机构存在短短两年就走进历史。

　　再合并电力水利

　　水电管理权限分歧导致分分合合

　　撤销能源委员会前的3月份，水利部和电力部已再度合并为水利电力部。合并的原因在于水利部和电力部常常因为水电管理权限产生分歧，这也是能源管理权限分散与重叠带来的直接问题。

　　“水电部合并的时候，我参加了会议，会议很高端，有十几个部长。水利部和电力部吵架，电力部部长是李鹏，水利部部长是钱正英，国务院解决不了。为什么解决不了呢?电力是归工交口管的，水利是归农业的副总理管的，你说两个副总理意见都不一致时怎么好处理，当时管农业的万里是常务副总理，相当于二把手，他说我们解决不了你们的困难，只有一个办法——把你们两家合并，有矛盾自己解决，解决不了就交给我。这是我亲耳听到的。”原电力部一位司长说。

　　水利电力部成立后，水利部与电力部合并为水利电力部，钱正英任部长，李鹏任第一副部长。电力管理权限集中到水利电力部后进一步收权力，成立了水利电力部福建电力工业局和新疆电力工业局以及华南电网办公室，负责协调南方地区的电力资源配置。到了1985年，全国只有广东、内蒙古和西藏三个省区实行以地方为主的管理体制。

　　1986年5月，国务院召开会议研究电力工业体制改革问题。1987年9月，李鹏副总经理提出了电力工业体制改革的原则是：“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”和因地制宜的方针。

　　电力行业相应的投资体制发生了变化。最大的变化是由拨款改为贷款，且率先利用外资，成立了华能国际电力开发公司，打破了独家办电。

　　只管电的能源部

　　关系不顺，调节手段的不足，难以把煤电油核组织起来

　　目前唯一一届能源部于1988年设立，它包含了比能源委更高的期待。

　　此前的1987年中共十三大报告提出，“为了避免重走过去‘精简——膨胀——再精简——再膨胀’ 的老路, 这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”

　　1988年3月通过的国务院机构改革方案，要求“这次改革的总要求是转变职能，下放权力，调整内部结构，精简人员”。“改革不是搞简单的撤减、合并，而是转变职能，按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担。”

　　能源领域的变化是，撤销了煤炭、石油、水利电力、核工业部等四个专业部门，组建了管理电力、煤炭、石油、核工业的能源部。明确能源部是国务院统管全国能源工业的行业管理部门，负责统筹规划和开发能源，优化能源结构，加快能源建设。

　　值得注意的是，这是政府机构改革中首次提出行业管理的概念。1987年9月，时任副总理李鹏会见电力发展与改革座谈会部分领导同志时已提醒电力行业，十三大以后，政企分开，政府各部门的职能主要是行业管理，这是一个重大的体制改革步骤。今后要搞行业管理，职能部门对下面具体的人、财、物要逐步脱钩，这是改革的方向。

　　组建能源部是一个注定充满各种阻力的组建方案。

　　1987年10月中旬，国家体改委在一次国务院全体会议上全面介绍了机构改革的方案，会后召开了能源领域相关部委的讨论会，征求意见，在会上除了两位老领导支持外，在职的各部领导均不支持。

　　12月20日，中共中央正式下文，任命黄毅诚为能源部筹备组组长，其他四位成员是原石油、煤炭、核工业和电力等几个部门的领导人，其中三位是中央委员，一位是中央候补委员。黄毅诚在《我的故事》中坦言，“我对成立能源部是存不乐观心态的。”

　　在能源部成立的大会上，黄毅诚曾经讲，“改革的道路历来是不平坦的，充满风险和困难，有成功，也会有失误甚至失败。问题在于，我们对改革中出现的曲折或错误，是埋怨、畏难，甚至动不动就想回到老路上去，还是总结经验教训，及时加以改正?前者只会涣散人心、松懈斗志;后者才能振奋精神，鼓舞士气，不断开拓前进。”

　　组建方案采取了一步一步地理顺各方面的关系，逐步“消化”，采取平稳过渡的办法。其中，电力系统改革一步到位，不再保留全国性的组织机构，各网省局直属能源部，组建五大区域性的电力联合公司，省电力局改建为省电力公司，省电力局和省电力公司双轨运行。同时明确非跨省电网的电力局也要逐步改建为省电力公司，独立经营，由能源部和省级政府双重领导。通过这一改革，电力工业在中央和省级层面实现了形式上的政企分开。

　　1991年，根据国务院开展组建大型企业集团试点的通知，能源部将电力联合公司改组为电力集团公司，组建了东北、华东、华北、华中、西北五大电力集团，这些集团在国际计划单列，由能源部管理。

　　考虑到电力行业管理的需要，国务院1988年11月批准组建中国电力企业联合会，其性质定位于“全国电力行业企事业单位的联合组织，是非营利的社会经济团体”，主要任务是“为能源部委托，承担部分电力工业行业管理的具体工作”等。水利电力部被撤销后，电力行业的电力企业科技基金、教育基金和劳保统筹基金等转移至中电联。“这些钱都不是小钱，当时大家都觉得要留在电力行业，不能转到能源部。”一位亲历者介绍。

　　煤炭系统则分两步走：第一步把煤炭部分解为东北内蒙古煤炭工业联合公司、中国统配煤矿总公司和地方煤矿联合经营开发公司。中国统配煤矿总公司负责统配全国煤矿，定为正部级。东北内蒙古煤炭工业联合公司负责管理内蒙古和东北三省统配煤矿。第二步则是把正部级的中国统配煤矿总公司分解为几个公司。

　　石油工业部被撤销后，成立了中国石油天然气总公司。中国石油天然气总公司统一管理陆上石油工业的生产经营及其行政职能。能源部的设想是，以后再把石油天然气总公司分为几个公司。此公司依然保留正部级，连同此前成立的中国海洋石油总公司，均由能源部归口管理。

　　核工业部成立后，政府职能划入能源部，其他所有的人财物在原核工业部的基础上组建中国核工业总公司，负责对核工业企事业单位的经营管理。

　　考虑到转变职能、下放权力，新建的能源部执行“四管”、“三不管”政策。“四管”分别是管政策、管行业发展规划、管监督、管服务。“三不管”是：一不直接管企业;二不直接管钱;三是不直接管物资。黄毅诚在《我的故事》中说，执行这个政策，实际上是想真正做到政企分开，政府不管企业的人、财、物，不干涉企业的内部管理。

　　到1989年底，首先是原煤炭部的一批正副部长级的老同志找到和他们比较熟悉的、过去管过工业的中央老领导，要求恢复煤炭部。理由是：全国煤炭供应紧张，煤炭工业后劲不足。

　　此后由于成立了正部级的兵器工业总公司和电子工业总公司，煤炭领域要求成立全国统一管理煤炭机构的呼声再度高涨起来。原计划要把中国统配煤炭总公司再分解为三四个地区性公司的设想也没法推进了。

　　成立不久后的能源部开始了尴尬的存在。据亲历者回忆，能源部“四管”不能完全落实，真正做到的只有一是管规划，二是汇总上年度计划。国务院领导在正式提出国务院机构改革方案的国务院全体会议上讲到取消能源部时说：能源部这几年工作是努力的，能源工作取得长足发展，是有成绩的。但是由于关系不顺，调节手段的不足，也很难把煤、电、油、核工业组织起来。

　　“基建计划根本没有实权，生产经营管理也就是电力，煤炭管不了，因为有煤炭公司，石油更管不了，所以广义上的能源部实际上是半个电力部，就是管电力生产的。”电力部一位司长说。

　　相当于另外半个电力部的是一家新成立的被寄予厚望的副部级企业国家能源投资公司。同样于1988年启动的投融资体制改革的路径之一是原来由国家专业部委负责的基本建设投资，全部由相应的企业来负责。

　　1988年7月，国务院印发《关于投资管理体制的近期改革方案》，决定在中央一级成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六个国家专业投资公司。国家要把原来安排给部委的投资，全部集中给六大专业投资公司，由它们代表国家去投资所有的基本建设项目。

　　负责能源领域电力、煤炭和节能投资的是新成立的国家能源投资公司，由这家新生的公司负责分钱、分物、分项目，担任总经理的是原水利电力部副部长姚振炎。“这是一项大的、带有根本性的改革。”他说。

　　只能管住电力行业生产运行的能源部在总理的坚持下延续至政府任期结束。1993年3月，八届全国人大一次会议上，决定撤销生不逢时的能源部，恢复电力部、煤炭部并成立独立的石油总公司、核工业总公司。

　　再设专业部是为了撤销

　　此阶段机构改革解决的是能源行业政企分开

　　新组建的煤炭部和电力部还没挂牌，就隐约预知自身的命运。

　　当年的政府工作报告明确提出“撤并专业经济部委”。机械、电子、电力、化工、煤炭这些专业部委首当其冲。

　　电力工业部重新成立后，明确提出了政企分开的要求，下放和转移了对企业人、财、物及经营管理的职能，加强了电力行业发展战略、规划、政策、法规和体制改革，主要负责监督国有资产保值增值，协调电力生产、建设和集资办电等重大问题的宏观管理职能。这些转变和安排实质是为推行政企分开打下了基础。新组建的煤炭工业部也在政企分开、权力下放等方面做了一些管理职能的调整。成立独立的石油总公司后，石油工业的行业管理由国家计委履行。

　　电力部成立不久后就邀请中共十四大报告其中一位起草者前来做学习辅导报告，期间谈及专业部委撤并：“第一，中国要搞市场经济。何谓市场经济?毫无疑问必须放松管制，国家政府使用一些宏观调控手段去管理产业，比如说税收、财政、金融政策、投资政策等等这些东西，而不是具体管理这个企业，所以搞市场经济必须把专业经济部委撤了。至于怎么撤?三个出路，一个就是撤销了，整个部没有了，还有一个是整体变成行业协会，再有一个就是整体变成公司。”

　　令人感慨的是，电力工业部重新成立后最重要的使命就是解决如何撤并电力部的问题，令电力行业真正走向政企分开。

　　电力部提出的方案获得国务院支持，整体变为公司，第一步先成立一个控股公司，第二步是电力部和公司同时并行，到国务院撤销电力部后，就完成撤并的任务。

　　1996年12月，国务院下发通知，决定组建国家电力公司。电力部继续行使对电力工业的行政管理职能，原由电力部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交给国家电力公司。国家电力公司不具有政府行政管理职能，接受电力工业部等有关部门的行政管理与监督。通知同时强调，省级电力公司在条件成熟时将管电职能移交给地方政府综合经济管理部门，各级政府不再设立电力专业管理部门。政企分开迈出实质性步伐。

　　1998年3月，政府机构改革以罕见的力度推进。

　　机构改革方案中，15个部委被列入“不再保留”，中央政府减员50%。最后一届电力部和煤炭部被撤销。电力、石油、煤炭的行业管理职能集中于国家经贸委。设立由国家经贸委管理的国家煤炭工业局、国家石油化学工业局、电力司。此后，我国能源宏观管理被大大弱化，很长一段时间均无一个综合的能源管理部门来统管全国能源。

　　新成立的国家煤炭工业局是国家经贸委管理、主管煤炭行业的行政机构。煤炭部直属的企业几乎全部下放至地方，极少数移交至中央企业工委。

　　油气方面组建中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司和中国海洋石油集团公司三大集团。中国石油天然气集团公司负责北方11个省区内的油品业务;中国石油化工集团公司负责南方15个省区的油品业务。

　　两年过渡后的2000年，煤炭工业局和石油化工局等9个由工业部委改成的国家局全部撤销。能源领域专业部委从此消失在历史舞台。

　　权力最分散阶段

　　正司级的能源局负责协调能源行业

　　2003年的机构改革后，中央政府层面的能源管理机构处于规格最低、最为分散的阶段，主管部门为国家发改委内设司局，亦称“小能源局”。

　　这一变动的最重要原因是，能源行业主导权由经委系统转移至计委系统。这两大机构在历史上轮番主导经济综合管理事务。1993年至2002年末，经委一直是能源行业管理部门或能源专业部门的业务指导部门。

　　2003年机构改革的一大变化是曾经吸纳了数个工业部委的国家经贸委被撤销。经贸委和体改委的部分职能划归国家计委，重组为国家发展改革委。能源行业管理职能转移至国家发改委，内设机构正司级的能源局，定编30人，负责全国能源行业的综合管理和协调工作。

　　这一配置与业界期待相去甚远，此前释放的信号显示高层有意设立高级别能源管理部门。一时间，设立能源综合管理机构的呼声大涨。

　　2001年3月6日，时任总理在九届全国人大四次会议上首次正式提出要实施国家石油战略。此时国际局势较为动荡，特别是中东。此后，国家经贸委和国家计委完成了“中国21世纪石油战略”的方案。据公开信息显示，这一方案的核心之一在于恢复国家能源委员会，并将由这个国务院直属机构主持完成未来中国石油战略体系的建设。

　　根据媒体报道，1999年，中石油、中石化两大集团开始筹备分拆上市时，他们遇到了一个难题：国际投资者对中国能源政策环境不太信任。承销商中金公司因此找到原体改办副主任李剑阁，希望拿出能源政策框架，让外国投资者放心。李剑阁便给世行的领导写了一封信，商量这个问题。不久之后，由世行和体改办合作完成一份关于石油天然气行业管理体制的报告，其中一部分内容就是关于成立能源部的建议。

　　这份报告获高层批示称“这个问题很重要，建议有关部门认真研究。”批示转到原国家经贸委，经贸委又委托国家石油化工局研究。此时，石油化工局等专业工业局正面临被撤销的境况。

　　如此正司局的配置，发改委能源局的囧境可想而知。这一司局级能源管理机构只有50人，再加上后来组建的能源领导小组办公室的24人，中央政府层面负责管理和研究能源问题的公务员只有74人。

　　一个司局级单位要管若干个部委级单位。此外，这个小机构还要担负自己预算、自己咨询、自己决策、自己执行等一揽子任务。能源管理机构的弱化带来的直接问题是，“十一五”、“十二五”期间都未发布电力规划。经济高速发展带来的国内“煤电油运”全面告急，司局级能源局以及正部级的电监会均心有余而力不足，无力应对。

　　其负责人曾公开表示，本来相当于过去的石油部、电力部和煤炭部的能源局，现在职能被大卸九块。以石油工业为例，在发改委内部，能源局只管勘探开发，成品油市场建设归经济运行局，价格对价格司，炼化生产归工业司，项目投资归投资司，进出口总量计划归经贸司，运输归交通司;在发改委之外，国土资源部矿产资源储备司、矿产资源开发司负责勘探开采管理，商务部商业改革发展司负责成品油市场流通。

　　能源委+能源局

　　试图倒逼成立能源部的《能源法》却陷入停滞

　　与正司级机构配置不同的是，这一届中央领导对能源问题表示出极大的关注度。

　　2003年5月26日，国务院总理温家宝亲自听取了中国工程院“中国石油可持续发展战略研究小组”的工作汇报。2004年6月，温家宝听取了中国工程院关于《中国可持续发展油气资源战略研究》的报告。此后温家宝主持国务院常务会议，讨论并原则通过《能源中长期发展规划纲要(2004-2020)》(草案)。10月，温家宝听取中国工程院关于《中国可持续发展矿产资源战略研究》的报告，两位副总理和两位国务院委员参加会议。

　　2005年，国家又成立以国务院总理温家宝为组长的“国家能源领导小组”，作为国家能源工作的高层次议事协调机构。副组长为国务院副总理黄菊和曾培炎，成员为发改委、外交部、科技部、国防科工委、财政部、国土资源部、农业部、商务部、国资委、环保总局、安监总局和电监会的主要负责人以及总参谋部副总参谋长。

　　下设“国家能源领导小组办公室”，挂靠国家发展和改革委员会，办公室主任由马凯兼任，副主任为马富才(副部长级)和能源局局长徐锭命。

　　2008年政府机构改革前夕，成立能源部的呼吁再起。

　　引爆呼声的是《能源法》的起草。业界认为《能源法》能够倒逼能源部成立。令他们失落的是，能源部没成立，《能源法》也没有出台。

　　2005年，外交部和能源法研究会几乎同步向有关部门和高层报送了美国能源政策法对中国的启示，建议起草能源基本法。时任副总理曾培炎批示要尽早准备和起草中国能源法。温家宝总理也作了重要批示，赞成立即研究起草《能源法》，请能源办、发改委、法制办提出意见。

　　“任何一部法律都要有实施主体，规定各种主体的权利义务，特别是管理这个事情的一些主体的权责清晰的界定、相互的关系。能源立法也不例外。”《能源法》起草专家组副组长、中国法学会能源法研究会会长叶荣泗认为。

　　对于《能源法》的实施主体是哪个机构，争议就此产生并升级。据国家能源局一位司局级官员介绍，当时草案中一共出现了某部门会同另一部门一起来负责某件事的次数高达23次，而且与能源管理职能相关部门的三定方案严重冲突。中编办认为，应由相关部门协商一致来解决这一矛盾。此事后来不了了之，这也直接导致了《能源法》无从继续前行。

　　立法遇到的困境实为中国能源行业管理体制的摸索。

　　当时在重构国家能源综合管理体制的问题上，相关方面提出了四种方案：一是成立能源部;二是成立国家能源委员会;三是成立国务院能源管理办公室;四是把发改委能源局提升为副部级单位。

　　2008年的机构改革选择了难度最低的方案，成立副部级的国家能源局，委托国家发改委管理。

　　成立“统一”的能源综合管理体制，最大的困难在于，现有能源相关部门之间的职权分配和调整。“涉及到部门权益调整，争议就会较多，有关部门对一些东西各执一词，而没有一个机构能够做裁决。”叶荣泗说。

　　2008年3月，《国务院机构改革方案》正式公开，国家能源委员会职能定位的表述是：“负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，是高层次议事协调机构”。

　　而国家能源局将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责合并，主要负责拟定并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。

　　这是继1988年能源部后，又一个机构集中管理电力、煤炭、石油和核能等四大领域。

　　部分观点认为成立副部级能源局是切实可行的安排。中电投集团原总经理陆启洲于当年“两会”期间接受媒体采访时说，考虑到能源管理的复杂性和艰巨性，如果一次性成立能源部的话，可能能源部从一开始便会陷入到具体的职能权力划分和调整的繁杂事务中，从而也就没有更多的精力去考虑研究能源的战略、规划、政策、标准、安全等一些实质性的问题。

　　“这种改革方式的步骤很清晰，首先可以将发展改革委内部涉及到能源方面的职责和管理进行汇总。在发展改革委内部提前进行整合，其优点在于力度大，阻力小，有利于理顺各项工作和职能。能源机构改革不能毕其功于一役，而要稳步推进。”他说。

　　重回政监合一

　　两部门扯皮且难以协调，惯用办法是把这两部门合并

　　2013年的机构改革，将国家电监会和国家能源局重组为新的国家能源局。

　　此前官方机构以及半官方机构曾经提供了很多种方案：

　　一是将国家电监会、国家发改委价格司电力处、油气处、国家能源局等合并为大能源部;

　　二是将国家电监会升格为国家能源监管委员会，在国家能源局基础上扩权组建能源局;

　　三是应按照产业管理重新成立电力工业部、煤炭工业部、石油工业部等。

　　国家电监会是2002年电力体制改革的产物。主要职责集中在电力市场的培育和对电力市场的监管上，同时参与电力规划、投资、电价的决策及方案的制定并监督实施。核心职能为：拟定国家电力市场发展规划和区域电力市场设置方案，审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案;监管电力市场运行，监管输电、供电和非竞争性发电业务。电监会的成立标志着中国部分改革者试图搬来国外经验，在一个专业领域试行现代监管体系，实行政监分离的模式。

　　但，政监分离模式遭遇的一个有趣的问题是，国家电监会与国家能源局，到底谁才是电力行业主管部门，此事在后来长时间一直纠缠不清。一般而言，能源局是能源行业主管部门，自然也是电力行业主管部门，但电监会作为专司电力行业监管的部门，更懂电，也被认为是电力行业主管部门。这一扯皮直接导致《电力法》在多次动议后迟迟未能实质推进。

　　在动议大部制改革时，原电监会负责人也建言把两机构合并。两部门一旦扯皮且无法协调，惯用的办法就是把这两部门合并了，这似曾相识的一幕在历史上多次发生。

　　中编办负责人公开介绍当时的机构改革方案时说，电力是能源的重要组成部分，其监管独立于能源局之外，造成电监会与能源局在电力改革、投资准入、项目审批和价格等诸多方面职责交叉，不利于整个能源统筹谋划和推动电力行业发展。

　　电监会与能源局的合并，至少解决了一个问题——避免两个部门继续在电力行业主导权上继续扯皮以及博弈。此后，电力体制改革的快速推进佐证了两机构合并的效果。

　　但，能源管理权力、位置的博弈却时有不平静，交叉与重叠依旧并存，新的问题和矛盾正在发生，比如能源监管派出机构的尴尬处境。

　　又是权衡时。